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关于整治工程招投标工作中围标挂靠行为的几点思考

时间：2022-11-17 10:20:45 所属分类：标书知识 点击次数：1652次

文章简介：《中华人民共和国招标投标法》已经颁布实施十年。这十年来，建设工程招投标按照国家有关规定进行，坚持了“公开、公正、公平和诚实信用”的原则，工程勘察、设计、监理、施工和设备材料采购等基本实行了招投标。但是，在建设工程招投标过程中，串标、围标、资质挂靠等违法行为屡禁不止，已成为建设工程招投标暗箱操作的重要手段，严重地破坏了公开、公平、公正的市场竞争秩序。本人结合自身工作实践，提出一些粗浅看法，与大家共同探讨。

《中华人民共和国招标投标法》已经颁布实施十年。这十年来，建设工程招投标按照国家有关规定进行，坚持了“公开、公正、公平和诚实信用”的原则，工程勘察、设计、监理、施工和设备材料采购等基本实行了招投标。但是，在建设工程招投标过程中，串标、围标、资质挂靠等违法行为屡禁不止，已成为建设工程招投标暗箱操作的重要手段，严重地破坏了公开、公平、公正的市场竞争秩序。本人结合自身工作实践，提出一些粗浅看法，与大家共同探讨。

一、存在串标围标挂靠行为的具体表现

招投标中串标围标挂靠现象是建筑市场因不成熟所产生的一种腐败行为，严重违反了招投标公平、公正、科学、择优的原则，违背了招投标的目的，扰乱了建筑市场的秩序。其主要表现为：

（一）围标串标行为的表现形式

围标、串标是指招标人与投标人之间或投标人相互之间采用不正当手段，对招投标事项进行串通，以排挤竞争对手或损害招标人利益，从中谋取中标的行为。围标、串标的表现形式多种多样，比较典型的有以下几种形式：

一类是投标人与招标人串通。如一些招标人设法将公开招标变为邀请招标，由内定的中标人，找几家投标人“陪标”，完成招标程序以套取中标；又如一些招标人在公开招标情况下，为使某一特定投标人中标，在资格预审文件、招标文件、评标办法中设置有利于内定中标人的资格条件，限制、排斥其他投标人；再如一些招标人向投标人泄露标底或共同商定标底，唆使投标人约定压低投标报价，中标后，在项目实施过程中利用设计变更、现场签证再给投标人额外补偿，为低价中标、高价结算留有空间。

二类是投标人相互串通。部分投标单位形成联盟，采取轮流坐庄、多家陪标的方式串通投标；有的结成利益共同体，达成利益分配协议，约定由中标人给付陪标人一定比例的报酬；有的低价中标后，故意放弃，然后和递补的第二名分享标价差；有的采取法人代表未签字，或投标文件份数不符，或报价漏项、重复计价等办法，故意制造无效投标；部分投标单位在投标报价中采取约定集中抬高或者压低投标报价，以控制评标均价，获取高分。

三类是投标人与招标代理机构串通。有的招标代理机构受招标人的授意，在招标人与投标人之间，协助招标人串通投标人投标；一些不法招标代理机构为了非法经济利益，与投标人勾结，相互串通，出卖业主利益，从中谋取中标。

（二）挂靠转包行为的表现形式

挂靠是一些低资质、无资质的单位、甚至个人通过借用、挂靠高资质的单位获取投标资质参与投标。其主要表现形式有：一个投标人挂靠、租借多个企业资质集中参加一个项目的投标；有的投标人将通过资格预审的所有潜在投标人的投标权买断后获取中标；有的投标人租借多个企业资质集中参加一个标段的资格预审，通过资格预审后将投标权利卖出；一些高资质的单位无兴趣参与投标，而将资质借与他人投标，从中收取管理费用。

非法转包是建筑商（总包人或承包人）违反法律、法规规定，将其承包的全部工程转包给他人施工或分包后未在施工现场设立项目管理机构和派驻相应人员，并未对该工程的施工活动进行组织管理的行为。其主要表现有：一是承包单位中标后，未派出项目管理班子或虽派出项目管理班子，但不符合投标文件的承诺；二是承包单位只收取管理费用，对工程质量、安全、进度、成本核算等不进行管理；三是承包单位将承接的业务全部转给他人，或未按规定经建设单位同意，将承接的业务部分转给他人。

二、产生围标串标挂靠行为的原因分析

尽管围标、串标、挂靠、转包行为的表现形式多种多样，但具体分析其存在的原因，不外乎有如下几个方面：

（一）法律不全、措施不强，是产生围标串标挂靠行为的根本原因

现行有关招投标的法律法规存在“三多三少”的问题，即：原则规定多、具体细则少；禁止规定多、配套法则少；部门规定多、适用规范少。特别是随着招投标行业的蓬勃发展和新情况的不断涌现，相关法律法规的滞后性问题更加突出。另外，资质管理、诚信体系、标后监管等一系列制度也不健全，管理措施不强，导致各方主体参与招投标活动的行为极不规范。如限定投标人数，使不法分子有机可乘。在资格预审合格的投标申请人过多时，招标人可以从中确定投标人个数，甚至可以直接推荐投标人参加投标。又如资格预审的标准或条件不统一，招标人在编制资格预审的标准时，根据自己的需要来设定，想要哪一家企业入围，就按照这家企业的标准量身定做，设定排它性条件，最后通过资格预审的单位多数已被某一投标人所控制。这些都给招标人和投标人创造了围标、串标的便利条件。

（二）体制不顺、监管不力，是产生围标串标挂靠行为的重要原因

目前，招投标管理体制和监督管理机制还不健全，明显存在缺陷。一是多头监督，主次不分。近几年，各级纪检、监察、财政、审计部门和检察机关积极介入工程招投标的监督，所实施的一些措施，对维护招投标的严肃性、查处违法违纪行为起到了一定作用。但在实践中，参与监督的各部门角度各不相同，没有明确分工，造成职责不明，主次不清，容易使监督流于形式。二是政出多门，监管合力尚未形成。对于工程建设招投标市场的行政监督，许多职能部门都负有相关职责。但在具体招投标行政监督工作中碰到的问题，尤其是涉及本部门监管职能边缘的一些突出问题，部门之间配合不力，各自为政，无法共同应对、及时解决面临的许多新情况、新问题，造成监管工作存在盲区、死角。三是合同实施监管不力。投标人之所以敢进行围标、串标，其中一个重要原因就是中标后，招标人、监理单位和主管部门对现场的管理力度不够，对中标人投标时的承诺和合同约定缺乏跟踪监督，对中标后擅自更换项目部主要人员、转包和违法分包的行为查处不力。

（三）机制不灵、诚信不诚，是产生围标串标挂靠行为的基本原因

优胜劣汰的市场竞争机制还没有真正形成，供大于求的市场环境形成了买方市场，招标人在招投标过程中拥有绝对的支配权，而投标人面对激烈的市场竞争，千方百计采用各种手段甚至违规行为谋取中标权，致使围标、串标、挂靠、转包行为屡禁不止，愈演愈烈。加之，招标代理市场也没有形成公平竞争的市场环境，招标人在选择代理机构时不注重比服务、比质量、比信誉，代理收费不按照国家有关规定收取，出现乱杀价、甚至零代理，迫使代理机构被动与招标人、投标人相互串通，甚至扮演围标、串标的纽带和策划者，谋取中标，以获取投标人经济补偿等非法利益。与此同时，全国性的招投标信用体系目前尚未建立，无法及时查阅某一投标人的信用情况。这就造成了一个投标人由于围标、串标行为被某行业部门、某地区处罚后，在另外一个行业或另外一个地区照样可以参加投标。

（四）执法不严、惩处不力，是产生围标串标挂靠行为的主要原因

围标、串标、挂靠、转包等行为存在隐蔽性，给执法监督带来一定难度。加之，相关法规对这些违规行为的认定标准和处罚办法规定过粗，缺乏可操作性，即使查实了有关违法违规行为，往往以废标、批评方式进行处理，无震慑作用。因此，在目前有关部门对招投标市场违法违规行为执法不严、惩处不力的环境下，一些市场主体受经济利益的驱动，考虑到违规违法行为所付出的成本远远小于所获得的收益，就以中标为目的不择手段地进行围标、串标。《招标投标法》第53条规定，投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，处中标项目金额5‰-10‰的罚款；对单位直接负责的主管人员以及其他直接责任人员处单位罚款数额5%-10%的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其1年至2年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。由此可见，只要情节不是特别严重，围标、串标行为即使被认定，一般情况下对于投标单位和直接责任人的处罚力度并不大，警示教育作用并不明显。

三、串标围标挂靠行为的整治措施

打破潜规则，根除挂靠、围标、串标行为的关键在于制度的创新，做到防在先，管控严密，执行有力，令行禁止。要从根本上预防和解决这个问题，需要从多方面综合治理。

（一）健全招投标法规体系

在贯彻落实国家已经出台的有关招标投标法律法规的同时，加快地方性法规建设，制定相应的实施办法和有关配套政策，以明确招投标活动的有关制度和程序，规范各方活动参与人的行为，特别是约束招标人在自由选择招标代理公司的权力，削弱或减少招标人在编制资格预审和招标文件、评标、定标过程中的自由裁量空间。尤其要研究制定围标、串标、挂靠、转包行为的具体认定标准，并将其列入招标文件废标条款中。比如不同投标人的投标文件中列出的人工费、材料费、机械使用费、管理费及利润的价格构成部分或全部雷同的；又如不同投标人的施工组织设计方案基本雷同的；再如开标前已有反映，开标后发现各投标人的报价等与反映情况吻合的；再如不同投标人的投标文件出现评标委员会认为不应雷同的。这些情形的都按废标处理。

（二）建立企业诚信管理体系

针对招标投标环节中易产生串通投标行为的问题，进一步规范招投标操作规程以及监管标准，并将行业监管信息和社会评价、举报投诉等信息相结合，建立招投标基础信息库和企业诚信管理体系，统一并公开监督评价标准和奖惩办法，联合各有关行政主管部门，采取行政、社会经济、法律等综合措施，对优秀的诚信施工企业给予一定的表扬和奖励，对失信和违法违规的单位和个人依法依规曝光或予以行政、经济制裁，直至追究法律责任，使其在无形资产上声名狼藉，在对外融资和银行信用担保领域受到一定的限制，从而加大其失信成本。对涉嫌犯罪的要依法移送并追究刑事责任，真正建立信息通报、案件会商制度。用市场手段加大违约失信的成本和惩戒力度，建立市场准入和清出机制，严厉打击违规担保、借用资质等违法违规行为。

（三）创新招标评标管理体系

参照《菲迪克条款》，创新招投标办法，在使用国有资金或者国有资金投资占控股或主导地位的施工招标项目中，全面推行最低价中标办法，并采取如下措施，确保最低价中标办法的全面推行。一是实行招标工程预算控制价。将编制单位编制的工程预算价适当调整，作为投标最高限价予以公布；二是实行工程量清单招标。招标人依据招标文件、设计图纸、现场条件和统一工程量计算规则、项目划分等，科学地编制工程量清单，并禁止有暂定材料品牌、暂定价格或留有其他报价缺口的条款。通过明细化，以清单方式进行招标，实现真实、公开、透明；三是评标委员会评审咨询。每次随机抽取数名专家，组成评标委员会，根据招标文件的规定，对满足招标文件实质性要求、投标报价最低的前三名投标人的投标文件进行评审、咨询、论证。特别是对明显低于工程预算控制价的投标报价进行认真审核，对不可靠的低价措施予以询问、纠正；四是实行项目投入承诺制。中标后要求法定代表人亲自签订施工合同和承诺书，确保人员、设备到位，确保价低质高；五是完善风险保险机制。实行投标承包风险包干制度、低价风险保证担保制度、推行合同管理和工程质量保险、工程合同履约保函和工程款支付保函等制度。比如预算造价1000万元的工程，700万元中标，就要把300万元打入银行作担保，如果谁采取低价中标，自己不做而是转包给另一方，或是出现变更设计增加投资、现场签证随意扩大工程量的问题，就扣担保金；六是严格投标人资格审查。评标时严格核对投标人营业执照、资质证书、安全生产许可证、投标保证金出票单位、投标文件印章以及项目建造师证书、项目经理安全证书的单位名称都必须完全一致。对投标人授权代表及项目组成员身份核查，重点核查其一年期以上的劳动和社会养老保险证明，如劳动合同聘用单位或养老保险的缴费单位与投标单位名称不一致，则审查不予通过，在项目开标时是要求拟任项目经理必须与项目投标授权代表人到开标现场，在对拟中标单位发中标通知书之前必须通知拟任项目经理参加招标人的答辩；七是规范投标保证金结转和工程款拨付方式，明确投标保证金必须通过投标单位银行账户结转，禁止现金交付，并禁止直接向个人拨付工程款，项目业主的建设资金只能拨付给中标人基本账户或中标人在项目实施地银行开设且留有投标文件承诺的项目经理印鉴的企业法人账户。

（四）完善全程跟踪监管体系

为了全面防止围标串标行为的发生，必须在四个方面突出抓好建设工程招投标全程跟踪监管。一抓源头,扩大竞争的充分性。对—般工程项目不需要资格预审的,要充分利用公告媒体的威力,让尽可能多的单位参加投标;对复杂的工程、需要进行资格预审的,要制定科学合理的资格预审条件。投标竞争越充分,串标围标成本越高,成功几率越小。只要投标人数量多到让串通投标者徒劳的程度,那些想搞“猫腻”者自然望而却步。二抓监督,建立部门监督和社会监督联防机制。串标围标现象与招投标监管力度有直接关系，必须加大串标围标行为的查处力度,建立公安、工商、行业主管部门联合查处机制,形成监管合力,对串标围标行为，有必查，查必究，让串标围标者对违法行为付出高昂的代价，从而对这条高压线望而生畏。三抓技术，提高招标技术和管理水平。针对可能存在的串标围标行为，树立防串标、反串标意识，精心组织每一个招标环节，通过招标文件的制定，评标办法的设置，投标报名的审查，开标、评标的组织层层设防，不给串标行为留下可乘之机。四抓后续，明确建设行政主管部门在招投标管理中的主体地位，实行全过程监督管理，通过对中标后的工程进行审核、评议、纠错、追究，使侥幸过关者在中标后的跟踪管理中原形毕露，从而信誉扫地，被清出市场并受到法律制裁。